Анастасия Андреева. О политиках

Политические инструменты 

Политика в управлении — это система принципов для принятия решений и достижения оптимальных результатов. И таких принципов всего три: регулятивные, экономические и информационные. Называют их еще инструментами, и в какой бы области таковые не применялись, именно общество достигает  консенсус относительно важности и применимости того или иного инструмента отдельно или в совокупности для достижения той или иной цели,  формулируя и претворяя в жизнь различные стратегии и подходы, оперативное содержание которых определяет набор политических инструментов, которые создадут стимулы для соответствующих изменений в обществе в необходимом направлении. Именно общество по объективным показателям определяет успех (или неудачу) задуманных и осуществленных  мероприятий на основании сформулированных принципов…

Именно поэтому представляется насущным поближе ознакомиться с этим инструментарием или набором средств для достижения сформулированных общественным сознанием целей. Для примера возьмем инструментарий, используемый или разрабатываемый, для принятия решений на уровне систем производства, с заявленной целью улучшения при этом качества окружающей среды, что представляется весьма наглядным и интересным полем для деятельности.  Выгода из более глубокого знания того, как такие инструменты применяются в других странах, очевидна...

Политические инструменты представляют интерес не только в контексте изменений на уровне всего общественного организма. Многие компании и организации могли бы воспользоваться такими инструментами и внедрять их для создания стимулов для дочерних компаний, подразделений и отдельных лиц к изменению в определенном направлении.

И честно говоря, огромное количество писаных и неписаных источников уделяют внимание планированию и должной предосторожности, однако много проб и ошибок должно произойти, прежде чем мы узнаем, чего следует опасаться и насколько, чтобы процесс формулирования и достижения целей проистекал более гладко…

 

Итак, к заявленной теме:

 

Не секрет, что современные системы производства и потребления по тем или иным причинам генерируют все возрастающую нагрузку на окружающую среду, таким образом, влияя и на качество жизни самого человека, что рассматривается как проблема развития современного социума. Часто, к экологическим проблемам на производстве применяется метод «на конце трубы», означая применение различных фильтров или технологий по обезвреживанию отходов после их генерации. Превентивный подход к реструктурированию процесса производства предлагает осмыслить некую последовательность стратегий (изменения в процессе или продукте, структуре или материале) с тем, чтобы минимизировать отход на выходе, являя собой иллюстрацию народной мудрости «Предотвратить легче (и дешевле), чем лечить». Именно превентивный подход лежит в центре современных принципов в рассмотренных ниже примерах использования политических инструментов.

 

Политические инструменты, способствующие более чистому производству, принципиально не отличаются от других политических инструментов. Однако они должны быть разумно продуманы, чтобы отдавать предпочтение превентивным, а не подходам контроля загрязнения после его генерации.

 

Концепция более чистого производства так же важна для решения проблем в области продуктов и услуг, как и для решения проблем, связанных с производственными процессами на промышленных объектах. Действительно, следует понимать, что успех превентивного подхода во многом зависит от способности интегрировать концепцию более чистого  производства в основные области регулирования, выходящие за рамки одной экологической политики.

 

Спектр доступных инструментов политики

 

На самом деле спектр инструментов политики очень ограничен. В целом можно сказать, что все политические инструменты относятся к одной из трех групп:

Регулятивные / нормативные (основанные на административных или директивных предписаниях) инструменты определяют, что различные субъекты могут делать или не делать и как должна осуществляться определенная деятельность;

Экономические (основанные на стимулах) инструменты создают положительные или отрицательные стимулы для определенных видов деятельности путем корректировки финансовых условий, окружающих эти виды деятельности;

Информативные (основанные на информации) инструменты основаны на предположении, что действующие лица не рациональны из-за недостатка знаний или осведомленности. Они направлены на то, чтобы компенсировать этот недостаток путем предоставления более качественной информации.

 

Различные инструменты политики не используются изолированно. Регулятивные инструменты часто связаны со штрафами за несоблюдение, экономические инструменты нуждаются в правовой базе, а информация необходима для реализации всех видов политических инструментов. Однако для целей настоящей статьи вышеприведенные определения сослужат хорошую службу.

 

Диапазон доступных инструментов проиллюстрирован на графике 1. Следует отметить, что это выборка без отражения всех существующих инструментов. На этом рисунке также показан ряд экологических инструментов, таких как анализ жизненного цикла продукта и системы экологического менеджмента, которые могут быть частью политических мероприятий. Например, государственная политика может ввести обязательную систему экологического менеджмента  или разрешить послабления в налогах, если компании вводят системы экологического менеджмента  в соответствии с определенными требованиями.

Источник: Адаптировано из EEA (1997, стр.18) Environmental agreements – Environmental efficiency (перевод с английского автора данной статьи)

 

Следует отметить, что как обязательный, так и добровольный подходы возможны с использованием одних и тех же типов инструментов. Саморегулирование и другие добровольные подходы часто являются привлекательными альтернативами, требующими меньших регулятивных ресурсов. В последнее десятилетие наблюдается значительный интерес к добровольным отраслевым инициативам и различным типам согласованных природоохранных соглашений.

 

Расширение подхода к более чистому производству за пределы промышленных процессов

 

Производственные процессы и другие виды точечных источников загрязнения были в центре внимания большинства мероприятий по борьбе с загрязнением окружающей среды (а также более чистого производства).  В настоящее время внимание сосредоточено на воздействии на окружающую среду всего жизненного цикла продукта. Однако гораздо сложнее количественно оценить выбросы, связанные с использованием и утилизацией продукта после срока службы. Статистические данные не обрабатываются таким образом, чтобы облегчить такого рода расчеты. Проблема не просто в одном из статистических параметров. Существует почти бесконечное количество различных продуктов, не говоря уже о присущей (и возрастающей) сложности многих продуктов.

 

В современном мире значительная часть продаваемой продукции импортируется. Определить соответствующие экологические свойства этих продуктов еще сложнее. Оценка воздействия на окружающую среду всего жизненного цикла осложняется длительным  временным аспектом использования продуктов с длительным сроком службы и последующим воздействием мест захоронения отходов.

 

Практика показывает: В 1988 году в Швеции насчитывалось около 50 производственных предприятий по производству лакокрасочных материалов. Общий годовой объем выбросов органических растворителей с этих установок составлял 400 тонн. Предполагаемый объем выбросов органических растворителей при нанесении лакокрасочных материалов был в то же время оценен в 38 000 тонн. Этот показатель от частных домохозяйств составлял порядка 6 000 тонн в год   Лаки для ногтей на 70% состоят из растворителей. Они также содержат смягчители, которые вместе с красителями являются потенциально опасными соединениями. Все ингредиенты лака для ногтей становятся отходами или загрязнителями через испарение со сточными водами из раковин, или как твердые отходы в смешанных бытовых отходах. Кроме того, для удаления лака с ногтей используются другие растворители. Расчетное количество растворителей, содержащихся в лаке для ногтей, в 1990 году составляло примерно 300 тонн в год. Это означает, что выбросы от этого одного продукта соответствуют выбросам крупной обрабатывающей промышленности. (Lindhqvist 2000, стр.20-21)

 

Как пример, предлагаю проследить путь одного из часто используемых в производстве материала – металла. В 1997 году Комиссия по экоциклам попыталась провести сравнение выбросов различных металлов из точечных источников на производстве с выбросами, получаемыми в результате использования продуктов в нации с 10 миллионами жителей. Точечные источники включали производственные и очистные сооружения, а также очистные сооружения сточных вод. Это означало, что утечки от продуктов разложения на полигонах, выбросы в атмосферу от сжигания выброшенных продукты в мусоросжигательных установках и растворенные продукты, такие как стиральные порошки, учитываются как выбросы из точечных источников. Оценивалось также количество различных металлов, вводимых в общество в виде новых продуктов. Хотя эти цифры (как и цифры выбросов от использования) не были точными измерениями, они были основаны на наилучших возможных оценках с использованием имеющихся данных всех соответствующих исследований и всех соответствующих статистических данных. Была также предпринята попытка оценить накопленное количество металлов в обществе, то есть количество различных металлов, включенных в продукты, включая дома, дороги и другую инфраструктуру. Результаты приведены в таблице 1.

 

Таблица 1

Точечные выбросы металлов по сравнению с выбросами при использовании,

сырьем для новых продуктов, и общими накопленными объемами в техносфере (на 10 мил. жителей)

Металлы	Точечные выбросы в воздухе и воде, (тонны/год 1992)	Выбросы при использовании (тонны/год)	Сырье в продукте (тонны/год)	Накопленные в обществе (тонны/год)
Алюминий			130,000	3,000,000
Свинец	400	3600	30,000	2,200,000
Железо / сталь			1 -2,000,000	>35,000,000
Медь	100	600-1100	100,000	3,500,000
Хром	40	760-940	50,000	2,000,000
Никель	60	4-40	10,000	400,000
Цинк	1000	1100-1400	40,000	2,500,000
Ртуть	1	4	14	9000
Кадмий	3	0.12-50	170	5000

 

Доклад Комиссии по экоциклам указывает на значительную неопределенность в оценках многих показателей выбросов в результате использования и накопления.

 

Оценочные годовые выбросы из точечных источников для шести из семи металлов были ниже (в некоторых случаях значительно ниже), чем расчетные выбросы от стадии использования. Следует отметить, что каждый год в техносферу вводилось количество этих металлов, превышающее на один-два уровня величины выбросов. Таким образом, для всех металлов происходит непрерывное накопление, в результате чего образуются огромные количества металлических отходов, о которых придется позаботиться будущим поколениям.

 

Металлы, как вещества, не разлагаются. Они присутствуют в природе в более или менее легкодоступной форме. Всегда существовала определенная утечка из земной коры в осадочные породы, которые со временем образовывали новые минералы. Однако человек значительно ускорил этот процесс, особенно в последнее столетие. При постоянно возрастающем притоке металлов в техносферу, а также притоке их в природу в виде, например, утечек из шахтных отвалов и свалок, а также в результате кислотных дождей, процессы связывания металлов с минеральными структурами происходит слишком медленно, и, следовательно, количество легкодоступных металлов увеличивается. Некоторые металлы необходимы для человека и других существ, и недостаток этих металлов может привести к различным проблемам со здоровьем. С другой стороны, избыток металлов может вызвать острое отравление или негативные долгосрочные последствия.

 

Важно осознавать последствия представленной информации о воздействии продукта на окружающую среду, а не только процесса производства продукта. Это означает, превентивные меры также должны быть направленными на продукты и их экологическое бремя. Однако, принимая во внимание нынешнюю экологическую ситуацию, становится очевидным, что сегодня проблемы, связанные с продуктами, являются более серьезными, чем проблемы, связанные с процессами.

 

Также можно продемонстрировать необходимость внимания услугам, предоставляемым в современном обществе. Сферы услуг (например, туризм, транспорт, связь) все больше доминируют в современной экономике. Исследования показывают, что их воздействие на окружающую среду не следует игнорировать. Однако есть и позитивный посыл в том, что подход к более чистому производству оказался столь же перспективным для решения экологических проблем, связанных с услугами, как и проблем, связанных с процессами и продуктами.

 

Какие инструменты и как при их использовании содействуют превентивному подходу?

Выделяют пять типов аналитических и оценочных инструментов, полезных для практических проектов более чистого производства. Они называются измерениями инструментария более чистого производства. Это:

1. Инструменты инвентаризации, позволяющие идентифицировать, количественно оценить и распределить экологические вмешательства по конкретным частям производственной системы, продуктам или жизненным циклам продукта, например материальный баланс как количественная оценка материальных затрат и результатов на уровне процесса.

2. Инструменты совершенствования, которые облегчают выработку вариантов совершенствования продуктов, процессов и услуг, а также жизненных циклов на различных стадиях цепочки создания стоимости, технологического потока (материального цикла) или инновационного цикла, например использование сверочных списков вариантов для изменения продукта или предотвращения загрязнения, сравнения показателей по отрасли.

Кроме того, все имеющиеся инструменты совершенствования, используемые в настоящее время в промышленности для выявления возможностей устранения (или, по крайней мере, минимизации) экологического бремени продуктовой системы, могут быть классифицированы либо как оперативные рекомендации, либо как эксплуатационные требования (например, список лучших практик в отрасли, с которым сверяют предприятие при выдаче лицензии в комплексном предотвращении и контроля загрязнения).

3. Инструменты определения приоритетов, которые обеспечивают структурированный подход с четко определенными критериями оценки и установления приоритетов между природоохранными мероприятиями или вариантами улучшения состояния окружающей среды (например, анализ затрат и выгод).

4 Инструменты управления, которые определяют процедуры/процедуры для выполнения проектов более чистого производства путем определения и распределения задач, обеспечения участия ключевых лиц и отслеживания прогресса.

5 Диагностические инструменты, дополняющие вышеперечисленные инструменты путем изучения конкретных причин воздействия на окружающую среду в рамках производственного процесса с учетом гибкости производственной системы к изменениям. (Van Berkel (2000)).

 

Ниже приводится краткий обзор текущего и перспективного использования различных инструментов политики, которые могут способствовать более чистому производству в области промышленных процессов, продуктов и услуг. Этот обзор в целом следует перечню инструментов политики и инструментов управления на рис. 1, начиная с регулятивных инструментов  (на основании административных или директивных предписаний)  в правой части рисунка.

 

Запреты, разрешения и стандарты окружающей среды - это традиционные подходы к экологической политике, имеющие давнюю традицию во многих странах. Примеры встречаются практически везде; иногда они рассматриваются как архетип командно-контрольных подходов. В этом контексте они рассматриваются как менее прогрессивные инструменты, в значительной степени способствующие технологиям контроля загрязнения после его генерации. Однако, как и в случае с другими инструментами, именно способ формулирования конкретного нормативного подхода определяет, будет ли он способствовать превентивному подходу как более чистое производство или традиционным технологиям контроля загрязнения после его генерации.

 

По определению, запреты на использование определенных веществ в производстве очень эффективны, если их можно применять. Они также могут вызвать замену материала на входе в процесс производства. Запрет, безусловно, является мерой более чистого производства до тех пор, пока он не используется таким образом, что запрещенный материал заменяется еще более вредным веществом или процессом. Очевидно, что это риск, но можно утверждать, что сегодня этот риск носит скорее теоретический характер, поскольку очень немногие вещества подпадают под запреты или аналогичные ограничения. Основная проблема заключается скорее в том, что процедуры легитимации запрета настолько требовательны, что практически устраняют любые возможности использования этого инструмента вообще.

 

Практика показывает: Швеция - одна из стран с наиболее продуманной политикой в отношении химических соединений. В настоящее время действует несколько запретов на вещества, а ряд существующих запретов был поставлен под сомнение в связи со шведским входом в ЕС. Также утверждается, что запреты на вещества нарушают соглашения о свободной торговле, продвигаемые на международном уровне. В обозримом будущем представляется маловероятным, что будут введено существенное количество запретов. Многие экологи, признавая проблему определения уровня опасности с помощью оценки риска, возлагают свои надежды на принцип предосторожности, где при недостаточности научных данных о вреде для человека и природы, новые вещества не вводятся в оборот. Однако, по-видимому, нынешнее толкование меры предосторожности не изменит того факта, что рискованные веществам предоставляется преимущество толкования «сомнения», и дается зеленый свет к коммерческому применению. Именно те, кто призывает к запрету, должны предоставить доказательства вредности вещества, а не производитель, который должен показать, что оно безвредно. Показательным в данной связи является дело на перекрестке генной инженерии, мировой торговли и политики, переданное США, Канадой и Аргентиной на рассмотрение комиссии по спорам ВТО и оспаривающие некоторые положения законодательства ЕС о ГМО. Важные вопросы этого дела заключаются в том, оправдан ли принцип предосторожности в регулировании ГМО, в какой степени торговые правила допускают использование данного принципа, как взаимодействуют торговые соглашения и многосторонние природоохранные соглашения. Заявленные экономические и социальные выгоды ГМО оспариваются многократными рисками и спорами: с одной стороны, генная инженерия обладает практически неограниченными техническими возможностями, где семена, сельскохозяйственные культуры, растения и животные теоретически могут приобретать полезные свойства (например, меньшее водопотребление, меньшая чувствительность к вредителям, быстрый рост и т. Д.). Однако риски внедрения таких организмов в экосистему часто не изучались досконально, особенно долгосрочные риски. Загрязнение близлежащих полей происходит регулярно, и сорняки могут эволюционировать, приобретая свойства устойчивости к гербицидам. Кроме того, существуют экономические аспекты, такие как затраты на исследования и разработки, и затраты на использование запатентованных ГМО-семян. Социальными аспектами ГМО могут быть, например, контроль над мировыми поставками продовольствия, возможности для фермеров использовать собранные в прошлом году семена и этические соображения, такие как патентование организмов. Проблемы со здоровьем, связанные с ГМО, могут заключаться в появлении новых белков, которые могут иметь аллергенный потенциал, а также в возможном воздействии на метаболизм животных или людей. Нынешняя индустрия генной инженерии основана на интеллектуальной собственности и патентовании ГМО-признаков, и она продвигает высокотехнологичное сельское хозяйство, основанное на монокультуре. Это имеет существенные недостатки. Неотъемлемыми недостатками монокультуры являются сокращение биоразнообразия и снижение продовольственной безопасности. Более того, это может привести к концентрации богатства среди фермеров вместо распределения богатства. Важным недостатком является доминирование компаний, владеющих патентами, продающих семена и конкретные пестициды. Такая ситуация может привести к зависимости и бесправию фермеров, поскольку ГМО-семена стоят дорого по сравнению с обычными семенами, и фермер не имеет права экономить ГМО-семена для выращивания в следующем году. Таким образом, использование принципа предосторожности оправдано. Более того, исход дела может иметь глобальные последствия с последствиями для стран (реальными или предполагаемыми) иметь возможность вводить строгое законодательство о ГМО.

 

Сторонники более чистого производства указывали на проблемы переноса выбросов из одной среды в другую и настоятельно призывали, чтобы разрешения, регулирующие выбросы в воздух и воду, а также управление отходами, координировались в одном интегрированном разрешении. События 1990-х годов следовали этой линии в ряде стран, особенно в ЕС, где был реализован подход Комплексного предотвращение и контроль загрязнения, с единым разрешением на все виды выбросов и эмиссий, и комплексом установленных лучших практик для индустрий в виде оперативные рекомендации и минимальных эксплуатационных требований. Данный принцип также был реализован в нескольких странах с переходной экономикой. Однако неясно, в какой степени лицензирующие органы смогут включить превентивные подходы к более чистому производству в фактическую выдачу разрешений.

 

Многие политические аналитики отдают предпочтение экологическим сборам. Основная идея проста: интернализировать внешние издержки и таким образом получить цены, включающие полные издержки. Перенос теории на практику оказался слишком сложным в нескольких отношениях. Вычисление общепринятых оценок внешних эффектов все еще является непростой задачей, несмотря на десятилетия попыток. Кроме того, в большинстве стран отсутствует политическая воля к введению экологических сборов на уровнях, отражающих внешние издержки. Вместо этого существует общее ощущение, что большинство экологических сборов были разработаны больше для того, чтобы обеспечить доход для правительств, чем для создания эффективных стимулов к переменам.

 

Часто высказывается предположение, что доходы от экологических сборов можно было бы использовать для финансирования демонстрационных проектов или аналогичных мероприятий, предпочтительно с упором на стратегии более чистого производства. Таким образом, введение экологического сбора будет иметь двойной эффект: отрицательный стимул в отношении деятельности, с которой взимается сбор, и положительный стимул в отношении продвигаемой меры по более чистому производству. Однако большинство экологических сборов не рассчитаны таким образом, и среди экономистов и политических аналитиков нет общего мнения о том, каков предпочтительный способ введения экологических сборов. Таким образом, многие экологические сборы следует назвать экологическими налогами.

 

Средства, с помощью которых в последние годы в некоторых странах были разработаны экологические сборы, указывают на изменение основной идеи о том, как эти сборы должны быть разработаны. Вместо того чтобы определять уровень платы на основе оценки внешних эффектов, утверждается, что этот уровень должен быть скорректирован для обеспечения перехода к политически определенной цели. Таким образом, уходят от решения проблемы определения стоимости внешних воздействий, которое заменяется процессом включения существующей информации о расходах и других существующих социальных проблем.

 

Что касается как нормативных так и экономических инструментов, то применение действующего законодательства является одной из главных проблем во многих странах. Экономические инструменты, такие как экологические сборы, например, требуют системы мониторинга, которая точно измеряет выбросы, подлежащие взиманию сборов. Плохие системы правоприменения рискуют исказить направляющие эффекты, связанные с экологическими сборами.

 

Значительную проблему представляет риск коррупции. Плохо оплачиваемые инспекторы склонны брать взятки. Когда законодательство/нормативные акты требуют недостижимых пределов выбросов, как в некоторых в странах с переходной экономикой все стимулы для компаний к сокращению выбросов уничтожаются. Нет никакого способа избежать уплаты инспекторам.

 

Разрешения на выбросы с правом выкупа / продажи между предприятиями  могут обеспечить наиболее эффективный выбор мер с точки зрения затрат, направленных на снижение воздействия на окружающую среду. Подобные системы широко обсуждались в 1990-е годы, но лишь немногие из них были реализованы на практике. Совместное выполнение и Механизмы чистого развития в рамках соглашений по изменению климата являются примерами стратегий, которые демонстрируют растущий интерес к этому подходу. Во многих странах наиболее заметны возможности создания экономических стимулов для реализации.

 

Практика показывает: После масштабного выполнения таких проектов, выявлены достоинства и недостатки на примере Механизма чистого развития (МЧР), введенного в 1997 году в рамках Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН), с заявленной целью поддержки осуществления совместных проектов между развитыми и развивающимися странами с двойной целью сокращения выбросов парниковых газов и содействия устойчивому развитию. На международном уровне было разработано несколько методов оценки вклада таких проектов в устойчивое развитие. На практике, детальные оценки устойчивости редко проводились и в основном зависели от усмотрения одного разработчика проекта на национальном уровне. Устойчивое развитие рассматривается как второстепенный вопрос при фактической реализации таких проектов. К числу препятствий на пути разработки точных оценок устойчивости относятся высокие операционные издержки и нечеткая нормативная база/распределение обязанностей, часто характерные для развивающихся стран, что затрудняет сбор информации инициаторами проектов и затрудняет определение четких требований и руководящих принципов соответствующими национальными органами, что еще больше обескураживает разработчиков проектов. Кроме того, в Марракешских соглашениях говорится, что развивающиеся страны имеют прерогативу решать, какие аспекты и критерии развития должны быть приоритетными в каждом национальном контексте. Назначенные национальные органы часто принимают широкие, плохо определенные устойчивые критерии для облегчения притока новых инвестиций в свои страны. Поэтому у разработчиков проекта мало стимулов тщательно оценивать вопросы, связанные с устойчивостью. На международном уровне последние тенденции показывают, что число проектов Механизма чистого развития  быстро росло, и по завершению зарегистрированные проекты способствовали сокращению выбросов CO2 на 2 000 000 000 тонн в 2018 году, с уровнем инвестиций в климатические проекты в 303,8 миллиарда Долларов США (UNFCCC 2018). Однако географическое распределение проектов неравномерно и сосредоточено на некоторых странах и регионах, в то время как проектная деятельность в основном связана с технологиями, характеризующимися низкими затратами на снижение выбросов CO2. Эти тенденции не согласуются с общей целью рамочной программы Механизма чистого развития, направленной на поддержку более равномерной передачи чистых технологий и распространения устойчивой практики в развивающихся странах.

 

Более чистое производство касается различных форм отмены субсидий. Цены на энергию, воду и утилизацию отходов часто низкие из-за скрытых субсидий. Опыт центральноевропейских стран показал, что, например, корректировка цен на энергоносители привела к существенной экономии энергопотребления как в компаниях, так и в организациях, предоставляющих услуги. Следует отметить риски, связанные с отменой традиционных субсидий. Предприятия, привыкшие к субсидируемому уровню цен на энергию или воду, могут оказаться неспособными приспособиться к внезапному росту цен. Неэффективность, связанная с более низкими ценами, может быть прочно внедрена в технологии, используемые компаниями, и в процедуры управления отраслью. Многие отрасли промышленности (например, в странах с переходной экономикой и развивающихся странах) обнаружили, что требуются значительные усилия для преобразования процессов, основанных на субсидиях на

энергию, воду и сырье, с тем чтобы они были конкурентоспособными при отмене субсидий. Более чистое производство предлагает решения для минимизации проблем, связанных с такими переходами, но они все еще могут быть болезненными и требовать хорошо спланированного переходного периода.

 

Финансовая ответственность за вред может стать мощным прямым экономическим стимулом для перехода от загрязняющих технологий и небезопасных продуктов к более чистому производству. Некоторые страны обнаружили, что обеспечение строгой ответственности – то есть фирмы несут ответственность за весь причиненный ими экологический ущерб, даже если они выполнили свои юридические обязательства, – часто приводит к попыткам минимизировать риски и принять превентивные меры. Успех таких систем ответственности зависит от эффективности правоприменительной и правовой системы в соответствующей стране. Это ограничивает их применимость во многих странах.

 

Практика показывает: История экологического ущерба может быть огромной финансовой ответственностью. Если компания покупает имущество и позже обнаруживает, что до продажи был нанесен серьезный ущерб окружающей среде, то в большинстве случаев они, как новый владелец имущества, несут ответственность за очистку и/ или устранение этого ущерба. В случае разлива токсичных веществ или неправильного удаления опасных отходов это может быть очень дорого. Представление о том, насколько дорого обходится очистка, отражено в размере суперфонда Соединенных Штатов (также известного как CERCLA, или Закон о всестороннем реагировании на окружающую среду, компенсации и ответственности 1980 года). Этот фонд был создан для восстановления окружающей среды в худших случаях загрязнения опасными отходами и тратил более 2 миллиардов долларов США в год (эквивалент 2003 года) в 1990-е годы. Сегодня он по-прежнему тратит более миллиарда долларов США в год. Это несмотря на то, что, по оценкам чиновников агенства по защите окружающей среды США, более 70% затрат на рекультивацию в настоящее время оплачиваются загрязнителями. Фактически, по оценкам, более 30 миллиарда долларов США было потрачено компаниями в связи с этим законом с тех пор, как он был принят. Ответственность и несчастные случаи в огромных масштабах сформировали область оценки экологической должной осмотрительности. Экологические проблемы стали такой проблемой, что появились даже утверждения, что: «Данные исследований указывают на то, что больше сделок, по которым были достигнуты предварительные соглашения, были в конечном итоге прекращены по экологическим вопросам, чем какие-либо другие». Были разработаны международные стандарты должной предусмотрительности, в частности  ASTM E-1527 00 и ISO 14015, которые на практике используются компаниями более как оперативные рекомендации.

 

Программы государственных эко-закупок могут быть реализованы во всех странах. Опыт ряда стран показывает, что государственные закупки могут служить мощным стимулом для разработки продукции, если их систематически использовать для улучшения состояния окружающей среды. Это также влияет на крупных покупателей в промышленности и других организациях. Наконец, благодаря этим программам более экологичные продукты становятся доступными и для отдельных потребителей.

 

Эффективные меры по охране окружающей среды не могут быть реализованы из-за отсутствия знаний и осведомленности. Поощрения общественной осведомленности и образование о причинах и путях решения экологических проблем имеют фундаментальное значение и являются основой для всех долгосрочных изменений в обществе. Они могут включать демонстрацию и дизайн для окружающей среды. Однако скорость распространения превентивных подходов после успешных демонстраций была весьма обескураживающей. В последнее десятилетие был разработан или, по крайней мере, разработан и распространен в промышленности ряд управленческих инструментов для повышения экологической эффективности компаний. К ним относятся экоаудиты, системы экологического менеджмента, экологическая отчетность и оценка жизненного цикла продукта.

 

На сегодняшний день можно отметить, что эти инструменты были введены в качестве добровольных отраслевых подходов. Однако растет интерес к изучению того, как такие инструменты могут быть включены в процесс разработки государственной политики. Реализация Ирландией Директивы комплексного предотвращения и контроля загрязнения представляет собой интересный способ включения обязательных требований к системам экологического менеджмента и экологической отчетности. Летом 2000 года Дания представила систему экологических платежей за упаковочные материалы, основанную на модели оценки жизненного цикла таких материалов. Можно ожидать дальнейшего внедрения этих инструментов в меры государственной политики, как добровольные, так и обязательные. Принятие международных стандартов для систем экологического менеджмента, экологической отчетности и оценки жизненного цикла продукта облегчает включение этих инструментов в различные нормативные акты и директивы, основанные на экономических стимулах.

 

Практика показывает: Для разработки стандарта систем экологического менеджмента ISO 14001 этот процесс длился 2 года (1993-1995), в течение которых было проведено множество совещаний, например, в Бразилии, Франции, Норвегии, Нидерландах и США. Встречи, комментарии и голосование по почте порождали огромные расходы. Оценка, сделанная Международной организацией по обновлению экологических систем в 1997 году, подсчитала, что «члены комитета по разработке коллективно потратили примерно 14 миллионов долларов на каждую страницу стандарта ISO 14001» (Krut & Gleckman, 1998, p.57). Стандарт систем экологического менеджмента ISO 14001 является краеугольным камнем серии ISO 14000.

 

Эко-маркировка была введена в Германии более трех десятилетий назад. За последнее десятилетие схемы эко-маркировки распространились на ряд стран в большинстве регионов мира. Системы существуют во всех типах экономик. Однако реальный успех этих схем ограничен несколькими странами, главным образом в Северной Европе. В большинстве других стран существующие системы испытывают значительные проблемы с установлением критериев и иногда игнорируются основными клиентами, то есть производителями продукции, подлежащей маркировке. В Индии только отдельные производители проявляют интерес к национальной системе эко-маркировки, и на практике таких эко-этикеток не существует. У Швеции был противоположный опыт. Трудно получить некоторые продукты на полках магазинов, если они не маркированы общей Скандинавской экомаркировкой (Белый лебедь), либо эко-маркировкой Шведского общества охраны природы. В такой стране, как Швеция, очевидно, что эко-маркировка может лишь незначительно повлиять на общую экологическую нагрузку страны. В качестве дополнения необходимы более сильные инструменты политики.

 

Различные формы добровольных подходов привлекли значительное внимание в ходе дискуссий по вопросам экологической политики в последние годы. Согласованные природоохранные соглашения (обычно между регулятором и производителем на добровольное достижение определенных улучшений ресурсопользования взамен введения более строгих регламентированных законом требований) представляют собой особую форму инструментов политики “совместного регулирования”, отличную от других инструментов совместного регулирования, таких как односторонние отраслевые обязательства и государственные добровольные программы. Согласованные природоохранные соглашения (иногда также известные как отраслевые “ковенанты”) – это соглашения, достигнутые в результате процесса переговоров между двумя или более сторонами - по крайней мере с одной стороной из государственного сектора и одной из бизнес/отраслевое сообщество – это приводит к обязательству, официально признанному государственными органами и подлежащему санкциям и/или позитивным стимулам, с целью достижения определенных согласованных целей по улучшению экологических показателей в рамках затронутого бизнеса или промышленного сектора (секторов).

 

В начале 1990-х годов Согласованные природоохранные соглашения начали приобретать известность. Они были заключены в большинстве стран ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) и все чаще в развивающихся странах, особенно в Латинской Америке. Они использовались для решения целого ряда политических вопросов, включая проблемы, связанные с продукцией, целевые показатели загрязнения и энергоэффективности, а также требования к отчетности.  В ЕС большинство из Согласованных природоохранных соглашений связаны с управлением отходами или вопросами изменения климата. Они все чаще внедряются в развивающихся странах. Необходимо накопить больше опыта, прежде чем можно будет сделать убедительные выводы относительно потенциала добровольных подходов в различных областях экологической политики, а также в различных географических, политических и экономических условиях.

 

Точно так же, как Директива ЕС по Интегрированному предотвращению и контролю загрязнения является примером комплексного подхода к регулированию воздействия производственных объектов на окружающую среду, концепция Интегрированной политики в отношении продукта (ИПП) является новым комплексным подходом к решению экологических проблем, связанных с продукцией. Концепция ИПП была введена в европейские политические дискуссии в последние пару лет. Его дальнейшее развитие до сих пор не ясно.

 

Расширенная ответственность производителя - это политический принцип, направленный на содействие полному экологическому улучшению систем продукта на протяжении всего жизненного цикла путем распространения ответственности производителя продукта на различные стадии всего жизненного цикла продукта, особенно на сбор в конце цикла жизни, переработку и окончательную утилизацию. Перекладывание ответственности за управление конечным сроком службы продукта с потребителей и органов, занимающихся управлением отходами, на производителей (которые могут реально и наиболее эффективно изменять характеристики продукции) позволило бы им осознать проблемы, связанные с управлением их продукции в конце цикла жизни, включая связанные с этим затраты. Эта петля обратной связи между нисходящим потоком (управление отходами) и восходящим потоком (проектирование продуктов) является ядром Расширенной ответственности производителя. Она играет важную роль в улучшении дизайна продуктов и систем продуктов, так что воздействие продукта на окружающую среду снижается в течение всего жизненного цикла.

 

В рамках программ Расширенной ответственности производителя производители несут такие обязанности как покрытие расходов на управление продуктом в конце срока службы (финансовая ответственность), участие в сбор в конце цикла жизни, переработку и окончательную утилизацию своей продукции (физическая ответственность) и информирование о содержании своих отходов (информационная ответственность). Виды ответственности включают в себя: сбор продукта в конце цикла жизни; создание мест сбора /инфраструктуры для переработки и окончательной утилизации своей продукции; достижение целевых показателей по переработке / рекуперации; экологически обоснованная обработка продуктов в конце срока службы; запрет на использование определенных материалов; а также предоставление информации об ответственности производителя перед потребителями, о содержании продукта перед очистными сооружениями и о деятельности в данной связи перед органами власти. Конкретные средства выполнения обязанностей, возложенных на соответствующие стороны, часто оставляются на усмотрение производителей, поскольку предполагается, что они будут делать это наиболее эффективным с точки зрения затрат образом.

 

Выполнение программ Расширенной ответственности производителя  также будет способствовать переходу к более эффективному обеспечению функционала продуктов. Это может стать необходимым толчком для перехода к системам "продукт-услуга" (где покупателю предлагается получить полезную функцию продукта вместо физического владения им). Это, безусловно, повысит интерес к повторному производству (стратегия использования основных функционирующих деталей продукта для сборки нового продукта) в отрасли, которая производит и поставляет сложную продукцию. Программы Расширенной ответственности производителя  с полным распределением ответственности между оригинальными производителями открывают бизнес-возможности, связанные с такими подходами к повторному производству  и системам "продукт-услуга", более заметными и понятными для промышленных предпринимателей.

 

Программы Расширенной ответственности производителя могут обеспечить финансовое решение для правительства, которое хочет улучшить стандарты обращения с отходами и их переработкой. В отличие от традиционных средств финансирования такой деятельности, программы Расширенной ответственности производителя предоставляет возможность не повышать налоги и муниципальные сборы. Это привлекательно и актуально в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, а также в странах ОЭСР. Вот объяснение растущего интереса к Расширенной ответственности производителя.

Практика показывает: Согласно специальному закону Японии о переработке бытовой техники (SHAR), производители и импортеры четырех категорий бытовой техники (большие телевизоры, кондиционеры, стиральные машины и холодильники) обязаны организовать сбор своих продуктов в конце срока службы, демонтировать их и восстановить компоненты и материалы, которые могут быть повторно использованы, заменены или переработаны. Для этих продуктов установлены дифференцированные требования к норме утилизации в размере 50-60% по весу. Эти требования должны быть выполнены путем повторного использования продукта, повторного использования компонентов и переработки материалов с положительной денежной стоимостью. Экологически обоснованная обработка печатных плат в телевизорах также требуется в соответствии с японским Законом об обращении с отходами.   Начиная с 2001 года розничные торговцы (которые уже организовывали сбор примерно 80% таких приборов) по закону обязаны организовывать сбор продуктов в конце срока службы при продаже аналогичных новых, и также для проданных самими продуктов.   Местные органы власти обязаны организовывать сбор продуктов, которые не покрываются розничными торговцами. Конечные пользователи несут ответственность за покрытие расходов на сбор и утилизацию продуктов в конце срока службы, которые они выбрасывают.   Японский закон, принятый в 1998 году и полностью вступивший в силу в 2001 году, является второй программой расширенной ответственности производителя в Японии, которая юридически возлагает часть ответственности за утилизацию продуктов в конце срока службы на производителей. Нехватка мест окончательного захоронения отходов, увеличение количества электрического и электронного оборудования (ЭЭО) в потоке отходов и неадекватность существующих очистных сооружений (управляемых местными органами власти) для обработки ЭЭО являются основными движущими силами принятия этого закона.

 

Наконец, ряд правительств разработали национальные стратегии или политические заявления, касающиеся более чистого производства, минимизации отходов и/или энергоэффективности. Их роль заключается в том, чтобы служить руководящей основой для комплексной разработки политических инструментов, способствующих превентивной практике управления ресурсами. В дополнение к различным национальным и региональным стратегиям ряд правительств также подписали Международную декларацию ЮНЕП по экологически чистому производству - международное стратегическое политическое заявление по вопросам экологически чистого производства.

 

Потенциал, возможности и ограничения

Реализация политик, стратегий и инструментов будет иметь решающее значение для успеха более чистых методов производства. Все еще существует огромный потенциал для выполнения таких подходов, поскольку в большинстве стран это, как правило, неразвитая область. Необходимые инструменты и стратегии в значительной степени разработаны и известны аналитикам. Однако необходимо будет по-новому формировать процесс выполнения, с тем чтобы превентивные подходы получили наибольшую поддержку при решении экологических проблем. Опыт эффективного выполнения существует, но знания об успешном опыте и возникающих проблемах должны распространяться более эффективным образом.

 

Смелые политические решения необходимы для реализации обязательных политических инструментов, несмотря на лоббирование групп, которые выступают против них. Отсутствие осознания срочности принятия таких решений может объяснить медленное развитие событий, наблюдаемое в большинстве случаев, не в последнюю очередь там, где необходимы международные соглашения. Стремление к экономическому развитию и интерпретация того, как должны развиваться режимы свободной торговли в этом контексте, рискуют оттолкнуть большие группы граждан от политиков и подорвать доверие к международным организациям. Необходимо разработать механизмы для подходов к проблемам, связанных с продуктами и услугами, которые могут иметь последствия для торговли, поскольку данные, полученные в ряде промышленно развитых стран, показывают, что будущие задачи лежат в этих областях.

 

Добровольные подходы к формированию политики в странах привлекли большое внимание. Они пропагандируются как эффективный способ достижения улучшения состояния окружающей среды. Однако добровольные подходы должны по-прежнему демонстрировать, что они могут заменить обязательные правила и что они не просто представляют собой единственную альтернативу, когда более эффективные подходы блокируются нежеланием лиц, принимающих решения, действовать.

 

И самое важное, политика как система принципов для принятия решений и достижения оптимальных результатов - дело общественного формулирования необходимых перемен. Знание о тенденциях, ходе реализации и успехах (или их отсутствии) дает возможность «желать желаемое», «формулировать достигаемое» и «прослеживать процесс реализации в деталях». Общество - это мы с вами…

 

 

 

 

 

Источники:

 

 

Csutora M., de Palma R., (2008) Using EMA to Benchmark Environmental Costs—Theory and Experience from Four Countries Through the UNIDO TEST Project, in S. Schaltegger et al. (2008) Environmental Management Accounting for Cleaner Production, Springer Science + Business Media B.V. Ch 8, p.p.

 

European Environment Agency (1997) Environmental agreements – Environmental efficiency? Copenhagen 

 

International Organization for Standardization. (2006). [Online]. Available: http://www.iso.org

ISO 14001. (2004). Environmental management systems – Requirements with guidance for use. Geneva: International Organization for Standardization.

 

Krut, R. & Gleckman, H. (1998). ISO 14001: A missed opportunity for sustainable global industrial development. London: Earthscan.

 

Lindhqvist. T (2000) Extended Producer Responsibility in Cleaner Production Policy Principle to Promote Environmental Improvements of Product Systems/ Doctoral dissertation Lund University, Sweden

 

Lindhqvist T., (2001) Cleaner Production: government policies and strategies in UNEP Industry and Environment Review, Cleaner Production 2001 p.p. 41-45

 

Machiba, T., (2011) Eco-Innovation for Enabling Resource Efficiency and Green Growth: Development of an Analytical Framework and Preliminary Analysis of Industry and Policy Practices in R. Bleischwitz et al. (eds.), International Economics of Resource Efficiency, Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2011

 

Van Berkel R., (2001) Cleaner Production perspectives 1: CP and industrial development, in UNEP Industry and Environment Review, Cleaner Production 2001 p.p. 28-32

 

 

Van Berkel R., (2000) Cleaner Production for Process Industries: Overview of Cleaner Production Concept and Relation with other Environmental Management Strategies, Plenary lecture, CHEMECA

 

 

UNFCCC (2018) Achievements of the clean development mechanismharnessing incentive for climate action 2001-2018

https://unfccc.int/sites/default/files/resource/UNFCCC_CDM_report_2018.pdf

 

 

Определение политики: https://ru.wikipedia.org/wiki/Политика_(управление)

 

Автор: Анастасия Андреева